Como se sabe, pelo regime de substituição tributária antecipada ou “para frente”, o primeiro contribuinte da cadeia é o responsável pela retenção e recolhimento do valor referente ao imposto devido por todas as etapas seguintes da circulação da mercadoria. Isso desobriga todos os demais participantes do ciclo, inclusive o vendedor a consumidor final, do pagamento do tributo, uma vez que essa obrigação já foi cumprida pelo primeiro contribuinte da cadeia, em geral o industrial/importador.

A ST sempre foi muito adotado pelos Estados, na medida em que diminui os custos de fiscalização e arrecadação, antecipa a entrada de receitas tributárias nos cofres públicos, reduz a sonegação fiscal e a concorrência desleal daqueles que procuram evadir-se da obrigação de pagar o imposto. Para o cálculo do ICMS/ST a ser pago pelo contribuinte substituto, o valor da base de cálculo é arbitrado conforme determinam as legislações estaduais.

Porém, com a incorporação do Decreto nº 54.308/2018 ao Regulamento do ICMS, a Receita Estadual do Rio Grande do Sul promoveu significativa alteração no regime da substituição tributária do imposto no estado.

Esta alteração decorreu do julgamento em repercussão geral do Recurso Extraordinário nº 593.849, em que o Supremo Tribunal Federal (STF) interpretou ser devida a restituição do ICMS pago a maior quando a saída ao consumidor final da mercadoria sujeita à ST se der por valor inferior ao preço presumido/estimado. Isso, porque, nas palavras do Relator Ministro Edson Fachin, "a não restituição do excesso representaria injustiça fiscal inaceitável em um Estado Democrático de Direito, fundado em legítimas expectativas emanadas de uma relação de confiança e justeza entre Fisco e Contribuinte", enquanto que a restituição "atende ao princípio que veda o enriquecimento sem causa, tendo em conta a não ocorrência da materialidade presumida do tributo."

Embora o conteúdo da decisão não se referisse a situações em que o valor da venda a consumidor final fosse superior ao valor inicialmente arbitrado, os estados criaram previsão legal obrigando os substituídos a recolherem a complementação do imposto quando isto ocorresse, fato novo e totalmente estranho à sistemática original da substituição tributária. Esta posição, imediatamente contestada pelas empresas, acabou por obter amparo judicial depois de diversas decisões favoráveis ao estado (ver, por exemplo, Acórdão da 2ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do RS na Apelação Remessa Necessária 70000093492).

Em suma, devido à mudança de entendimento do STF, os estados promoveram grandes alterações na sistemática de substituição tributária, criando um verdadeiro ajuste de contas na última etapa do ciclo de circulação, transformando um sistema de tributação por substituição em um sistema de antecipação do imposto, mudanças essas que implicaram em grandes custos e dificuldades operacionais para os contribuintes e para o próprio fisco. Tanto que, alguns estados, entendendo que o regime deixou de lhes ser conveniente após a decisão do STF, resolveram reduzir significativamente a quantidade de produtos incluídos no sistema.

Atualmente a Receita Estadual do RS está mantendo contatos com entidades representativas de diversos setores econômicos envolvidos na ST visando a obter uma solução consensual para o problema. Além do adiamento do início da obrigatoriedade do ajuste para as empresas de menor porte, também está sendo criado o Regime Optativo de Tributação da Substituição Tributária - ROT, que iniciou pelo setor de combustíveis e deverá se expandir para diversos outros.

O ROT, na prática, corresponde à manutenção da forma de tributação anterior à decisão do STF. E este deverá ser o caminho a ser adotado em todos os estados, baseado no diálogo e no consenso, pois, caso contrário, podemos estar presenciando ao fim da sistemática da Substituição Tributária da forma em que era aplicada até então.